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Historique des dispositifs

L‘ACTP

Instituée par la loi d’orientation en faveur des personnes handicapées du 30 juin 1975, l’Allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) concernait les personnes ayant un taux d’incapacité supérieur à 80 %, dont l’état de santé imposait le recours à l’assistance d’une tierce personne, quel que soit leur âge. Il s’agissait d’une aide en espèces, soit une forme de complément de revenus, qui n’était pas affectée à des dépenses précises. Conçue comme une aide à destination des personnes handicapées, elle a en réalité bénéficié majoritairement aux personnes âgées (70 % des bénéficiaires en 1996), provoquant une augmentation importante des dépenses des départements. En 1996, elle bénéficiait à 203 095 personnes.

La PSD

La Prestation spécifique dépendance, créée le 24 janvier 1997 par le gouvernement Juppé, s’adressait aux personnes de plus de 60 ans, introduisant la distinction entre personnes handicapées (de moins de 60 ans), relevant de l’ACTP, et personnes dépendantes (de plus de 60 ans). Elle était attribuée suite à une évaluation de l’autonomie de la personne grâce à la grille AGGIR : les personnes les plus dépendantes (GIR 1 à 3) relevaient de la PSD, les personnes les moins dépendantes (GIR 4 à 6) de l’action sociale des caisses de retraite. Suite à une évaluation de l’autonomie et des besoins, un plan d’aide était mis en place.

En 2001, 135 000 personnes environ bénéficiaient de la PSD, et 40 000 personnes de l’ACTP. Cette baisse sensible par rapport au nombre de bénéficiaires de l’ACTP première mouture entraînait une diminution du coût global de ces aides, et pouvait s’expliquer par différents facteurs :
• l’introduction du recours sur succession, très dissuasif pour de nombreuses personnes âgées soucieuses de transmettre leur patrimoine, même modeste ;
• le développement des emplois de services à la personne, encouragé dans le cadre de la lutte contre le chômage, avec des avantages fiscaux importants concurrençant l’aide apportée par la PSD, souvent insuffisante pour faire face aux besoins.

Par ailleurs, le montant de l’aide était fixé par chaque département, avec de fortes disparités d’un département à l’autre ; l’aide ménagère variait également sensiblement selon les caisses de retraite (elle concernait 335 131 personnes en 2001).

La création de l’APA

Ces limites conduisirent le gouvernement Jospin à mettre en œuvre l’APA (loi du 20 juillet 2001). Les personnes classées en GIR 4 (260 000 personnes) étaient intégrées au dispositif pour prendre en compte la dépendance de façon plus souple. Un barème national était instauré pour limiter les inégalités entre départements, avec un montant d’aide maximal supérieur à celui de la PSD. Le plafond de ressources était supprimé, remplacé par une modulation de l’aide en fonction des revenus. Le recours sur succession était abandonné pour lever les freins psychologiques au recours au dispositif d’aide. L’élargissement souhaité de la population concernée faisait prévoir une multiplication par six du nombre d’allocataires, estimés à terme à 800 000 personnes.

L’augmentation des budgets affectés aux aides était estimée à 11 milliards de francs, répartis entre les départements (2/3 du financement, jusqu’à 3/4 prévu à terme), la sécurité sociale (500 millions provenant du fonds solidarité vieillesse) et la CSG (5 milliards). Aucune compensation financière n’était prévue pour les départements, au motif de la disparition de la PSD, même si les montants en jeu n’avaient rien de comparable.

La réforme de 2003

Le succès de l’APA fut particulièrement rapide, avec 670 000 allocataires dès mars 2003, la loi étant entrée en vigueur au 1er janvier 2002. Les prévisions budgétaires pour 2003 se montaient à 3,7 milliards d’euros, au lieu de 2,5 milliards initialement prévus, générant un besoin de financement supplémentaire de 1,2 milliards..

En 2003, le gouvernement Raffarin réforma les conditions d’obtention de l’APA, avant même la réalisation du bilan prévu lors de sa mise en place :
• le plafond de ressources pour l’exonération de participation financière fut abaissé de 949 à 623 €, et le taux maximum de participation augmenté de 80 % (pour des revenus supérieurs à 3162 €) à 90 % (pour des revenus supérieurs à 2483 €) ; le taux moyen de participation passa ainsi de 5 à 12 % du montant des plans d’aides. Cela se traduisit par un transfert de 400 millions à la charge des familles, essentiellement pour les personnes classées en GIR 3 ou 4 et/ou disposant de revenus compris entre 1 000 et 1 500 euros. En conséquence, le taux de refus de tout ou partie du plan d’aide est devenu assez fréquent, la participation financière devenant dissuasive pour des revenus supérieurs à 1 250 € environ.
• l’ouverture des droits pour l’APA à domicile fut reportée de la date de dépôt du dossier à la date de notification de la décision, soit un délai de 2 mois environ. Outre la diminution du montant global accordé, cette modification entraîna des problèmes pour la prise en charge rapide des personnes sortant d’hospitalisation.

Le désengagement financier de l’Etat, faisant reposer l’essentiel du financement sur les départements et la fiscalité locale, a créé des disparités entre départements, alors même que la création de l’APA visait à rétablir plus d’égalité entre les allocataires. En fonction de la richesse des départements et de leur politique de maîtrise des coûts liés à l’APA, les montants moyens des plans d’aide varient fortement d’un département à l’autre.

Par ailleurs, les contrôles de l’utilisation de l’aide étaient renforcés, avec obligation de justifier les dépenses engagées et la participation financière du bénéficiaire.
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En juin 2007, on compte 1 048 000 bénéficiaires de l’APA, chiffres en hausse de 6,8 % sur un an. 60 % d’entre eux vivent à domicile, avec une allocation moyenne de 496 € par mois ; 40 % vivent en établissement, avec une allocation moyenne de 422 €, qui représente en moyenne 68 % du tarif dépendance de l’établissement.
Le coût annuel de l’APA est d’environ 4 milliards d’euros.
Fin 2007, l’idée du rétablissement de la récupération sur succession a refait surface, avant d’être abandonnée. L’expérience de la PSD montre que, sous couvert de justice sociale, cette mesure a essentiellement pour effet de diminuer drastiquement le nombre d’allocataires, réticents à l’idée de ne pas pouvoir transmettre leur patrimoine, même très modeste.